Keniscayaan Pengelolaan Hutan dengan KPH

0
118
Hutan dan Masyarakat
pernando sinabutar
Dr Pernando Sinabutar

Oleh: Dr. Pernando Sinabutar (Bekerja di Balai Pemantapan Kawasan Hutan Wilayah II Palembang)

Dekade ini, pelibatan masyarakat di dalam maupun di sekitar kawasan hutan menjadi mainstreaming pembangunan hutan, dan muncullah kebijakan perhutanan sosial dan reforma agraria. Efektifkah kebijakan itu? Fakta menunjukkan bahwa tiga tahun RPJMN 2015-2019, perhutanan sosial baru mencapai 1,08 juta hektare (8,50%), diantaranya 509.565 hektare berupa hutan desa, nagari dan hutan adat. Sedangkan reforma agraria dengan pelepasan kawasan hutan sekitar 750.123 hektare (18,30%), antara lain untuk usaha kebun, permukiman, fasilitas publik area transmigrasi, dan lahan garapan warga (Harian Kompas, 26 Oktober 2017). Padahal, komitmen pemerintah adalah mengalokasikan sedikitnya 12,7 juta hektare kawasan hutan negara menjadi wilayah kelola masyarakat melalui pola perhutanan sosial dan reforma agraria 9 juta hektare, diantaranya reforma agraria dengan pelepasan kawasan hutan yang ditargetkan ± 4,1 juta hektare dan sisanya dari luar kawasan hutan. Melihat realisasi itu, tiba-tiba pemerintah mengungkap bahwa target realistis perhutanan sosial sampai Tahun 2019 hanya 4,38 juta hektare.

Memikirkan faktor pemungkin (enabling condition)

Kebijakan pelibatan masyarakat antara lain perhutanan sosial dan reforma agraria terus didorong, bahkan targetnya cukup tinggi sekitar ± 1.422,75% dari tahun sebelum RPJMN 2015-2019, namun hasilnya belum nyata. Mengapa demikian? Dunn (1994) menyebutkan bahwa kebijakan yang dirumuskan atas dasar masalah yang tidak tepat serta tidak terdapat kemampuan menjalankan solusinya di lapangan, sesungguhnya kebijakan itu keliru. Melihat realisasi yang bergerak lambat itu, boleh jadi kebijakannya keliru, atau pelaku kebijakannya salah menterjemahkan, bahkan mungkin lokus kebijakan itu tidak sesuai. Objek kebijakan itu adalah “kawasan hutan” yang di dalamnya ada pelaku kebijakan dan masyarakat yang sehari-hari menggantungkan hidupnya dari  hutan. Dengan begitu, yang paling paham kondisi fisik/material, atribut komunitas dan aturan yang digunakan (rules in use) adalah pelaku kebijakan (aktor) dan masyarakat itu sendiri. Hal itu adalah arena aksi dari aktor untuk menjabarkan kebijakan pada tingkat implementasi, dan apabila pemahamannya tidak homogen, hampir pasti outcome kebijakan itu keliru. Homogenitas arena aksi, antara lain situasi aksi dan aktor yang terlibat harus terhindar dari Conflict of Interest (COI). Dengan demikian, perlu transfer power dari pembuat kebijakan ke pelaku kebijakan, yang disertai dengan penegakan aturan (rule of the game).

Selain itu, hutan negara yang merupakan sumber daya milik bersama (Common Pool Resources/CPRs), juga mempengaruhi outcome kebijakan itu. Karakteristik CPRs adalah non excludable, rentan pengrusakan, sulit memisahkan pihak yang berhak dan yang tidak berhak, serta semua orang berlomba-lomba menikmati hasilnya, tetapi tidak semua memiliki interest untuk memeliharanya. Klaim kebenaran melekat pada aspek legalitas, dan tidak linear dengan kuatnya legitimasi. Misalnya, reforma agraria seringkali disederhanakan sekedar persoalan hukum yang dapat diatasi hanya dengan pendekatan legalistik-formal yang dikonstruksi oleh kekuasaan. Sinabutar (2017) menyebutkan bahwa reforma agraria hutan negara telah dipraktekkan jauh sebelum Nawacita melalui pengukuhan kawasan hutan, hanya belum efektif karena dalam pelaksanaannya telah terjadi situasi aksi yang menunjukkan partisipan menggunakan sumber daya yang dimiliki (kuasa, anggaran dan pengetahuan) secara penuh dan itu melampaui keseimbangan peran organisasi Panitia Tata Batas (PTB) yang dibentuk sehingga melemahkan peran anggota PTB lainnya. Kondisi demikian itu, tidak memecahkan persoalan klaim lahan, sebaliknya cenderung berorientasi menyelesaikan masalah-masalah administrasi dan legalitas semata.

Dalam perhutanan sosial, beberapa kebijakan telah diterbitkan, pun reforma agraria. Substansinya memberikan akses wilayah kelola kepada masyarakat dan menyelesaikan serta memberikan perlindungan hukum atas hak-hak masyarakat yang menguasai tanah dalam kawasan hutan. Namun eksekusinya belum optimal. Ini menjadi tantangan. Sesungguhnya tantangannya adalah bagaimana mendekatkan sumberdaya CPRs ke arah “private resources”. Beberapa prinsip dapat digunakan antara lain perlu kesesuaian peraturan dengan situasi lokal; ada kesepakatan yang memungkinkan terjadinya partisipasi pengguna dalam pengambilan keputusan; ada monitoring yang efektif; dan terdapat sanksi bagi yang tidak menghormati aturan. Untuk itu, perlu lembaga yang memahami karakteristik fisik/material, atribut komunitas, aturan yang digunakan (rules in use) dan arena aksi di tapak. Terhadap lembaga itu, pembuat kebijakan dapat mentransfer power, sekaligus menegakkan aturan main (rule of the game). Lembaga itu dalam tulisan ini diusulkan Kesatuan Pengelolaan Hutan (KPH).

Mengapa KPH?

Setidaknya ada 3 (tiga) pendukung, mengapa lembaga yang diusulkan adalah KPH yang dijelaskan berikut ini.

  1. Karakteristik sumberdaya yang CPRs

Sumber daya hutan memiliki karakteristik CPRs. Jika tidak ada lembaga yang mengurus dan mengelola CPRs, akan terjadi pengrusakan/konflik dan akan semakin sulit memisahkan pihak yang berhak dan yang tidak berhak. Kehadiran lembaga di tapak sangat perlu, yang akan berperan sebagai “pemilik tapak” yang dikuasakan oleh negara dan diakui oleh masyarakat lokal.

  1. Teori Principle-Agent

Teori ini menjelaskan hubungan di mana satu orang atau lebih sebagai pemberi kepercayaan [Principal(s)] mempengaruhi orang lain sebagai mitra yang menerima kepercayaan [Agent(s)] untuk melaksanakan beberapa tugas Principal(s) melalui pendelegasian wewenang pengambilan keputusan kepada mitra yang dimaksud [Agent(s)] (Jensen & Meckling 1976). Pemerintah selaku Principal (pemilik sumber daya hutan) dan KPH selaku Agent belum efektif  bermitra. Pendelegasian kepada Agent tidak didasari pada informasi yang sepenuhnya diketahui Principal, akibatnya penggunaan dan pemanfaatan sumber daya hutan bisa berlebihan, atau bahkan tidak dipraktekkan (asymetric information). Kewenangan Agent belum sepenuhnya terfasilitasi, sehingga Agent dalam mengelola sumber daya tidak leluasa. Penegakan aturan oleh Principal harus disertai sanksi, sehingga Principal dapat mengontrol penggunaan dan pemanfaatan sumber daya. Hubungan Principal dengan Agent akan efisien manakala tingkat harapan keuntungan (reward) kedua belah pihak seimbang dengan korbanan masing-masing serta biaya transaksi sehubungan dengan pembuatan kontrak-kontrak atau kesepakatan-kesepakatan dapat diminimalkan (Rodgers 1994).

  1. Aturan dan Peraturan Perundang-udangan

Sesungguhnya, pembentukan pengelola di tapak (KPH) sudah lama diamanatkan, mulai UU No 5 Tahun 1967, pasal 17 UU No 41 Tahun 1999, pasal 28 PP No 44 Tahun 2004 dan PP No 6 Tahun 2007 jo PP No 3 Tahun 2008. Amanat peraturan belum terimplementasi, padahal telah disebutkan bahwa seluruh kawasan hutan di Indonesia akan terbagi dalam wilayah-wilayah KPH, serta akan menjadi bagian dari penguatan sistem pengurusan hutan nasional, provinsi, kabupaten/kota. Berdasarkan hal itu, pengurusan dan pengelolaan hutan mustinya diselenggarakan oleh KPH.

Wibawa KPH dan keselarasan pembangunan daerah

Pembangunan KPH akan menjadi upaya perbaikan tata kelola hutan, di tengah semakin tingginya eskalasi konflik sumber daya hutan. Saat ini, KPH sudah menjadi jargon pembangunan hutan, namun belum melembaga hingga ke tapak. Oleh karena itu, komunikasi kebijakan di tingkat pusat hingga ke daerah perlu diselaraskan dan digaungkan, bahkan dikampanyekan. Komunikasi itu juga perlu mendorong kemauan politik di tingkat daerah dan tapak untuk membangun kelembagaan KPH seiring dengan pengimplementasian UU Nomor 23 Tahun 2014, sehingga persoalan kehutanan tidak hanya dilihat dari persoalan tanam menanam, namun telah berada pada persoalan perilaku, tindakan dan cara pikir pengelola dan pengurusnya.  Mendorong KPH selaku “pemilik tapak” untuk peran yang lebih besar sudah waktunya. KPH akan dapat memastikan ketepatan subyek dan obyek. Implementasi kebijakan pemerintah yang bagus itu antara lain perhutanan sosial dan reforma agraria, dapat lebih baik jika “pemilik tapak” berperan. Peran itu sekaligus membangun wibawa KPH dan menyelaraskan pembangunan hutan dengan rencana pembangunan jangka panjang maupun jangka menengah di daerah. Mari bersama membangun KPH, tidak hanya menggaungkannya, namun memikirkan kewenangan yang musti diperankannya, termasuk sumber dayanya.