Oleh: Pramono Dwi Susetyo (Pernah bekerja di Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan)
Kawasan hutan dipandang dari sudut bentang daratan yang merupakan kawasan daratan yang dikuasai oleh negara dari aspek hukum (dejure) (untuk membedakan kawasan bukan hutan (non kehutanan) untuk seperti pemukiman, pertanian, perkebunan, industri dan seterusnya) yang diikat oleh Undang Undang (UU) no. 41/1999 tentang kehutanan dan menjadi domain Kementerian Kehutanan. Sementara untuk kawasan non kehutanan diikat oleh UU no. 5/1960 tentang ketentuan pokok agrarian dan menjadi domain Kementerian Agraria Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN). Bentuknya berupa status lahan hak guna usaha (HGU), hak guna bangunan (HGB) dan hak milik (HM).
Di samping itu, terdapat kawasan hutan yang status hukumnya masih tetap kawasan hutan, namun penggunaannya untuk kegiatan non kehutanan. Secara regulasi, dalam undang-undang (UU) no. 41/1999 tentang kehutanan pasal 38 ayat (1) menyebut bahwa penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan hanya dapat dilakukan di dalam kawasan hutan produksi dan kawasan hutan lindung. Selain pembangunan jalan, kegiatan pembangunan di luar kehutanan adalah kegiatan untuk tujuan strategis yang tidak dapat dielakkan, antara lain kegiatan pertambangan, pembangunan jaringan listrik, telepon, dan instalasi air, kepentingan religi, serta kepentingan pertahanan keamanan. Mekanisme yang ditempuh dalam membangun jalan dalam kawasan hutan lindung adalah melalui izin pinjam pakai kawasan hutan (IPPKH) yang diterbitkan oleh Kementerian Kehutanan (Kemenhut). Dalam peraturan pemerintah (PP) no. 23/21 tentang penyelenggaraan hutan, IPPKH diubah dan disebut Persetujuan Penggunaan Kawasan Hutan (PPKH).
Bagi kalangan rimbawan, pengertian kawasan hutan dari aspek hukum sudah baku dan tidak dapat ditawar-tawar lagi. Sejak kuliah di Fakultas Kehutanan IPB tahun 1978, saya sudah paham betul bahwa kawasan hutan adalah suatu wilayah daratan (masih ada/tidak ada tutupan hutannya) yang ditetapkan oleh negara sebagai hutan tetap dan dikuasai oleh negara. Bentuk ditetapkan oleh negara adalah adanya surat keputusan (SK) Menteri yang membidangi kehutanan (waktu itu kehutanan masih dibawah Depertemen Pertanian maka bentuknya SK Menteri Pertanian). Regulasi ini tercantum dalam UU no. 5/1967 tentang ketentuan-ketentuan pokok kehutanan (UU no. 41/1999 belum terbit), dan pada waktu itu kawasan hutan ditetapkan negara kurang lebih seluas 122 juta hektar.
Akibat dari adanya laju pembangunan ekonomi yang makin pesat dan berkembang dengan konsekuensi kebutuhan lahan sangat luas (termasuk lahan dalam kawasan hutan), belakangan ini pemahaman tentang kawasan hutan digugat dan dipertanyakan banyak kalangan terkait dengan kebutuhan lahan tersebut. Bagaimana sebenarnya memahami tentang kawasan hutan yang benar dari aspek hukumnya ?. Berikut dibawah ini akan diulas tentang pengertian kawasan hutan dari aspek regulasi dan perkembangannya, pengurangan dan penambahan kawasan hutan, irisan kawasan hutan untuk kegiatan pembangunan dan status kawasan hutan negara yang dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi (MK).
Gugatan tentang Kawasan Hutan
Bermula dari disertasi Gulat Manurung , Ketua Umum (Asosiasi Petani Kelapa Sawit Indonesia) Apkasindo, tahun 2021 di Universitas Riau (Unri) yang berjudul : Model Resolusi Konflik Lahan Perkebunan Sawit Rakyat dalam Kawasan Hutan di Provinsi Riau, Gulat mengusulkan tipologi kelima dari 4 (empat) tipologi penyelesaian sawit dalam kawasan hutan yang telah ditetapkan dalam PP no. 24/2021 tentang tata cara pengenaan sanksi administratif dan tata cara penerimaan negara bukan pajak yang berasal dari denda administratif di bidang kehutanan.
Tipologi kelima ini khusus untuk resolusi konflik sawit petani dalam kawasan hutan produksi (hutan produksi tetap, hutan produksi terbatas, dan hutan produksi konversi). Kata kunci dari tipologi kelima ini adalah pertama, tidak memiliki STDB (surat tanda daftar budidaya) namun memiliki keabsahan surat kepemilikan tanah, kedua, tidak tinggal di kebun, ketiga, status kawasan hutan belum sampai ke penetapan, keempat, tertanam sawitnya sebelum UUCK terbit, kelima, tidak tumpang tindih dengan izin dan keenam, luasnya perkepemilikan tidak lebih dari 25 ha. Terhadap kebun sawit yang memenuhi kriteria yang dimaksud dalam tipologi kelima ini maka kebun tersebut dapat dikeluarkan dari kawasan hutan. Tipologi kelima ini dipandang memenuhi aspek kemanfaatan sebab kebun yang telah terbangun tersebut tentu menghasilkan manfaat ekonomi untuk memajukan kesejahteraan pekebun dalam arti sempit dan kesejahteraan masyarakat dalam arti luas. Dari sisi keadilan pun, dipandang tepat menerapkan model demikian karena klaim kawasan hutan belum sampai pada tahap penetapan kawasan hutan. Tidak semestinya persoalan legalitas lahan menihilkan hak masyarakat yang secara faktual nyata di lapangan, karena seharusnya negara hadir untuk memberikan legalitas terhadap masyarakat yang demikian untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat, disinilah sejatinya tujuan bernegara itu diwujudnyatakan. Disini Gulat, menafsirkan bahwa status kawasan hutan belum menjadi kawasan hutan karena belum ada penetapan dari Menteri KLHK (waktu itu). Pengertian penetapan bagi Gulat adalah kawasan hutan yang telah dilakukan tata batas , pemetaan dan penetapan oleh Menteri KLHK.
Gugatan selanjutnya adalah dari pernyataan Prof. Sudarsono Sudomo, guru besar manajemen hutan Fakultas Kehutanan dan Lingkungan IPB University, dalam kasus PT Duta Palma Group yang menyeret pemiliknya Surya Dumadi didepan hukum sebagai saksi ahli yang meringankan Februari 2023 lalu. Sudarsono menyebut bahwa kasus Duta Palma ini bermula dari penggunaan lahan yang ada pada Peta Tata Guna Hutan Kesepakatan (TGHK) yang konon termasuk kawasan hutan. Padahal, sangat jelas bahwa pembentukan Peta TGHK itu belum melalui proses tata batas yang merupakan syarat pembentukan suatu kawasan hutan. Peta TGHK itu umumnya dijadikan lampiran surat keputusan penunjukan kawasan hutan. Sebelum tahun 1999, syarat pembentukan kawasan hutan dapat dilihat pada UU 5 tahun 1967 dan PP 33 tahun 1970. Setelah tahun 1999, syarat tersebut dinyatakan secara eksplisit di Pasal 15 UU 41 tahun 1999 dan PP 44 tahun 2004 yang kemudian dicabut dengan PP 23 tahun 2021. Bukti kepemilikan tanah pribadi itu sertifikat. Nah, bukti kawasan hutan itu adalah peta tata batas yang disertai dengan Berita Acara Tata Batas. Kalau tidak mampu menunjukkan bukti tersebut, maka itu klaim bodong. Sejauh tentang penggunaan lahan, kasus Duta Palma ini jauh dari kasus pidana,” papar Sudarsono.
Pemahaman Kawasan Hutan dalam Regulasi
UU no. 5/1967 jelas menyebut bahwa kawasan hutan adalah wilayah-wilayah tertentu yang oleh Menteri ditetapkan untuk dipertahankan sebagai Hutan Tetap. Sedangkan hutan tetap adalah hutan, baik yang sudah ada, maupun yang akan ditanam atau tumbuh secara alami di dalam Kawasan Hutan. Penetapan kawasan hutan dilakukan Menteri cukup didasarkan pada suatu rencana umum pengukuhan hutan yang memuat tujuan, perincian dan urgensi pengukuhan kawasan hutan itu untuk selanjutnya digunakan sebagai dasar pertimbangan dalam menetapkan: Hutan Lindung, Hutan Produksi, Hutan Suaka Alam dan/atau Hutan Wisata.
Jadi setelah terbitnya UU no. 5/1967 hingga terbitnya UU no. 41/1999, kawasan hutan negara telah ditetapkan oleh Menteri Pertanian berdasarkan peta yang dimiliki oleh Direktorat Jenderal Kehutanan (termasuk Peta Tata Guna Hutan Kesepakatan/TGHK) yang terbit sejak tahun 1982) yang diikat oleh titik korordinat tetap Lintang Utara (LU) dan Lintang Selatan (LS) dari peta topografi. Meskipun secara tersirat, proses pengukuhannya belum dilakukan secara sempurna (baru pada tahap penunjukkan, belum dilakukan tata batas dan pemetaan kawasan hutan) secara hukum sah karena telah ditetapkan oleh Menteri Pertanian. Pengukuhan hutan dalam UU ini hanya disebut sepintas pada pasa 7 ayat (3).
Dengan terbitnya UU no. 41/1999 semakin jelas pemahaman tentang kawasan hutan, pengukuhan kawasan hutan disebut dalam satu bagian dari Bab Perencanaan Hutan ( Bab Ketiga)., pada pasal 15 dan 16. UU no. 41/1999 ditindaklanjuti dengan turunannya yakni PP 44/2004 tentang perencanaan kehutanan yang lebih diperjelas lagi tentang pengukuhan kawasan hutan. Dalam PP ini pengertian kawasan hutan lebih diperjelas yakni wilayah tertentu yang ditunjuk dan atau ditetapkan oleh Pemerintah untuk dipertahankan keberadaannya sebagai hutan tetap. Meskipun penunjukkan kawasan hutan sebagai proses awal suatu wilayah
tertentu menjadi kawasan hutan, namun penunjukkan kawasan hutan sudah dapat disebut sebagai kawasan hutan meski belum ada penataan batas dan pemetaan kawasan sepanjang telah ditetapkan oleh Menteri Kehutanan dalam bentuk surat keputusan (SK) dan sah secara hukum (de jure).
Jadi secara langsung maupun tidak langsung gugutan Gulat Manurung dengan tipologi kelima sudah terbantahkan. Salah satu kunci dari tipologi versi Gulat ini menihilkan pengertian tentang kawasan hutan itu sendiri. Seolah-olah lahan yang ditanami sawit tersebut bukan merupakan kawasan hutan dan merupakan lahan tak bertuan. Pemahaman seperti ini salah besar dan tidak benar sama sekali. Dalam UU no. 41/1999 tentang kehutanan, dengan sangat jelas disebutkan dalam pasal 1 yang mengatakan bahwa kawasan hutan adalah wilayah tertentu yang ditunjuk dan atau ditetapkan oleh pemerintah untuk dipertahankan keberadaannya sebagai hutan tetap. Sedangkan penetapan kawasan hutan adalah suatu penegasan tentang kepastian hukum mengenai status, batas dan luas suatu kawasan hutan menjadi kawasan hutan tetap. Dalam PP no. 44/2004 tentang perencanaan hutan maupun PP no. 23/2021 tentang penyelenggaraan hutan, menyebutkan bahwa penetapan hutan hanyalah sebagian dari rangkaian pengukuhan hutan yang terdiri dari kegiatan kegiatan penunjukan, penataan batas, pemetaan dan penetapan kawasan hutan dengan tujuan untuk memberikan kepastian hukum atas status, letak, batas dan luas kawasan hutan. Jadi jelas bahwa lahan atau wilayah tertentu yang telah ditunjukpun oleh pemerintah untuk dipertahankan keberadaannya sebagai hutan tetap sudah dapat disebut sebagai kawasan hutan.
Sementara gugatan Prof. Sudarsono S. juga tidak mendasar mempermasalahkan TGHK. Penunjukkan kawasan hutan, telah dilakukan oleh pemerintah secara nasional sejak tahun 1982 dan dituangkan dalam peta TGHK (Tata Guna Hutan Kesepakatan) yang telah mengatur tentang kawasan hutan berdasarkan fungsinya setiap provinsi/kabupaten/kota. Fungsi kawasan hutan yang dimaksud adalah hutan konservasi, hutan lindung dan hutan produksi ( hutan produksi tetap, hutan produksi terbatas, hutan produksi yang dapat dikonversi). Kasus PT. Duta Palma terjadi pada saat euforia otonomi daerah banyak ditafisirkan salah oleh mantan Bupati Indragiri Hulu (Inhu) provinsi Riau periode 1999-2008, Raja Thamsir Rahman (RTR). Hanya berbekal izin prinsip yang diterbitkannya, Bupati RTR telah berani menerbitkan izin lokasi dan izin usaha perkebunan dikawasan hutan di Indragiri Hulu seluas 37.095 hektar. Padahal izin usaha pekebunan di kawasan hutan harus dilengkapi dengan izin pelepasan kawasan hutan yang diterbitkan Menteri Kehutanan dan Izin hak guna usaha (HGU) yang diterbitkan Menteri Agraria/Tata Ruang. Tanpa pelepasan kawasan dan HGU, mustahil izin usaha perkebunan di kawasan hutan dapat dilakukan. Faktanya, PT Duta Palma Group milik Surya Darmadi dapat mengusahakan kebun sawit secara tidak sah sampai dengan kasus ini terungkap pada Juli 2022 oleh Kejaksaan Agung. Negara dirugikan yang diakibatkan oleh aktivitas kebun sawit ilegal tersebut mencapai Rp. 78 trilliun.
Jadi secara langsung maupun tidak langsung gugutan Gulat Manurung dengan tipologi kelima dan gugutan Prof. Sudarsono S tentang TGHK yang belum memenuhi syarat sebagai penetapan kawasan hutan sudah terbantahkan dengan penjelasan dan uaraian diatas.
In and Out Luas Kawasan Hutan
Meskipun pemerintah melalui Kementerian Kehutanan menyatakan bahwa luas kawasan hutan berupa bentang daratan seluas 120,5 juta hektar (menurut data terakhir dari buku yang diterbitkan Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan/KLHK yang berjudul “The State Of Indonesia’s Forest 2020” terbit tahun 2020), namun pada dasarnya luas kawasan bersifat dinamis dan selalu berubah. Kenapa demikian ?. Luas ini terdiri dari hutan konservasi 21,9 juta hektar, hutan lindung 29,6 juta hektar, hutan produksi terbatas 26,8 juta hektar, hutan produksi biasa 29,2 juta hektar, dan hutan produksi yang dapat dikonversi 12,8 juta hektar. Secara faktual (de facto), luas hutan Indonesia yang masih benar-benar mempunyai tutupan hutan 86,9 juta hektar, yang terdiri dari hutan primer 45,3 juta hektar, hutan sekunder 37,3 juta hektar, hutan tanaman 4,3 juta hektar dan kawasan hutan yang tidak mempunyai tutupan hutan (unforested) 33,4 juta hektar.
Luas kawasan hutan Indonesia sebenarnya telah mengalami reduksi sejak pemerintah Orde Baru menggencarkan kegiatan pembangunan di segala bidang, khususnya non kehutanan yang membutuhkan lahan yang cukup luas sejak 1968. Kawasan hutan waktu itu dinyatakan seluas 122 juta hektar, tidak hanya dieksploitasi kayunya untuk mendulang devisa negara melalui izin hak pengusahaan hutannya (HPH), juga dibuka bagi investor asing maupun domestik untuk membuka kebun secara besar-besaran (khususnya sawit, pencetakan sawah dan lahan transmigrasi) dengan membuka kawasan hutan melalui mekanisme alih fungsi kawasan hutan (pelepasan kawasan hutan).
Salah satu alih fungsi hutan untuk pembangunan di luar sektor kehutanan yang cukup mencemaskan adalah mekanisme pelepasan kawasan hutan. Mekanisme ini bisa jadi pintu masuk hilangnya kawasan hutan tetap secara legal. Menurut Kepala Biro Humas Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK), selama 1984-2020 terdapat pelepasan kawasan hutan seluas 7,3 juta hektar. Perinciannya periode 1985-1989 seluas 849.678 hektar, periode 1990-1994 seluas 1.542.219 hektar, tahun 1995-1997 seluas1.086.156 hektar, periode 1998-1999 seluas 678.373 hektar, tahun 2000-2001) 163.566 hektar, tahun2002-2004 tak ada, tahun 2005-2009 seluas 589.273 hektar, dan periode 2010-2014 seluas 1.623.062 hektar. Di era Presiden Joko Widodo hingga 2020 ada izin 113 unit seluas lebih dari 600.000 hektar, di mana 22 lokasi tersebut dengan luas lebih dari 218.000 hektar telah memperoleh persetujuan prinsip pelepasan di antara tahun 2012-2014. Termasuk didalamnya adalah alih fungsi dan pelepasan kawasan hutan produksi biasa menjadi hutan produksi yang dapat dikonversi seluas 41.493 hektar pada 2019, untuk pembangunan kawasan inti pusat pemerintahan ibukota negara IKN) Nusantara.
Selain ada pengurangan luas kawasan hutan (outforest area) akibat pelepasan kawasan hutan, terdapat juga penambahan luas kawasan hutan (inforest area) meskipun jumlah luasnya tidak banyak akibat dari penunjukkan kawasan konservasi baru, khususnya taman nasional dan tukar menukar kawasan hutan (regulasi yang baru tukar menukar kawasan hutan telah dihapus) sebagaimana tukar menukar hutan mangrove seluas 831,63 hektar di Angke Kapuk Jakarta Utara tahun 1988 dengan dua bidang lahan di Pulau Penjaliran Barat dan Timur di Kepulauan Seribu seluas 39 hektar, tiga bidang di Desa Rumpin, Desa Kampung Sawah dan Cipinang Kecamatan Rumpin Bogor 75 hektar, Kecamatan Nagrak Sukabumi 350 hektar dan 10 bidang di Kecamatan Sukanagara dan Campaka Cianjur 1.190 hektar.
Kawasan Hutan yang Statusnya Menggantung
Kawasan hutan adat yang tadinya merupakan kawasan hutan negara menurut UU no. 41/1999 dan merukan bagian dari 120,5 juta hektar tersebut, namun dengan terbitnya keputusan Mahkamah Konstitusi (MK) no. No. 35/PUU-X/2012 tahun 2012, yang membatalkan status hutan adat sebagai hutan negara, status hutan adat tidak jelas. Kalau disebut bukan hutan negara dalam UU no. 41/1999, mestinya menjadi hutan hak atau hutan milik, namun perlakuan (treatment) hutan adat oleh pemerintah masih tetap sama yaitu dalam tanda kutip dianggap sebagai hutan negara sebagaimana sebelum ada keputusan MK tersebut. Hal ini disebabkan karena tidak diubahnya pasal 67 ayat (2) Undang-undang (UU) No. 41/1999, yang menyatakan bahwa pengukuhan keberadaan dan hapusnya masyarakat hukum adat ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Sehingga sampai saat ini pemerintah (pusat dan daerah) masih mendua melaksanakan keputusan MK tersebut.
Menurut Erasmus Cahyadi, Deputi II Sekjen Aliansi masyarakat Adat Nusantara (AMAN) Bidang Advokasi dan Politik, hingga tahun 2024 pengakuan hutan hutan adat baru seluas 265.250 hektar dari total potensi hutan adat yang mencapai 23,2 juta hektar (1,14 persen) (Kompas, 2/12/2024). Sedangkan berdasarkan pembaharuan data dari Badan Registrasi Wilayah Adat (BRWA), hingga Agustus 2023 telah teregistrasi 1.336 peta peta wilayah adat yang tersebar di 155 kabupaten/kota dengan luas sekitar 26,9 juta hektar. Angka ini bertambah 1,8 juta hektar dari data sebelumnya yang dirilis pada Maret 2023 seluas 25,1 juta hektar di 154 kabupaten/kota. Dari jumlah itu, 219 wilayah adat sudah ditetapkan oleh pemerintah daerah dengan luas 3,73 juta hektar atau sekitar 13,9 persen. Adapun total hutan adat yang sudah mendapatkan pengakuan sebanyak 123 hutan adat dengan luas 122.648 hektar.
Seandainya pemerintah secara tegas menyatakan bahwa hutan adat bukan hutan negara dan merukan hutan hak atau hutan milik, maka luas kawasan hutan negara akan berkurang lagi kurang lebih seluas 23,2 juta hektare. Mungkinkah? ***
