Oleh: Hariadi Kartodihardjo, Guru Besar Fakultas Kehutanan, IPB.
Peraturan Presiden (PERPRES) No.88 tahun 2017 tentang Penyelesaian Penguasaan Tanah Dalam Kawasan Hutan (PPTKH) telah terbit pada 6 September 2017 lalu. Suatu kebijakan yang sangat dinantikan banyak pihak, terutama yang terkait dengan pengelolaan sumber daya alam, sambil berharap persoalan yang sudah menahun itu dapat diselesaikan.
Penguasaan tanah dalam kawasan hutan (PTKH) pada dasarnya suatu bentuk “ketelanjuran” yang bertambah luas dari waktu ke waktu. Volume pekerjaan yang akan diselesaikan juga meliputi areal yang sangat luas. Hasil analisis dari berbagai peta tematik oleh Fakultas Kehutanan, IPB (2017) menunjukkan PTKH tersebut sekitar 17,4 juta hektare (Ha). Keberadaannya di dalam hutan konservasi, hutan lindung, dan hutan produksi, termasuk di lokasi-lokasi izin perusahaan hutan, tambang maupun kebun. Salah satu penyebab sulitnya penyelesaian persoalan tersebut adalah tidak adanya jembatan pelaksanaan regulasi antara pertanahan dan kehutanan.
Pola Penyelesaian
Dalam PERPRES ini, pihak yang telah menguasai dan memanfaatkan tanah dalam kawasan hutan yaitu perorangan, instansi pemerintah dan pemerintah daerah, badan sosial/keagamaan, serta masyarakat hukum adat (Pasal 6). Adapun jenis pemanfaatannya berupa pemukiman, fasilitas umum dan/atau fasilitas sosial, lahan garapan dan/atau hutan yang dikelola masyarakat hukum adat (Pasal 5).
Pola penyelesaiannya dibedakan berdasarkan waktu mulainya PTKH tersebut, apakah sebelum atau sesudah ditunjuk sebagai kawasan hutan. Demikian pula dibedakan menurut luas kawasan hutan yang harus dipertahankan menurut Undang-undang Kehutanan, yaitu sama atau lebih 30% dari luas daerah aliran sungai, pulau, dan/atau provinsi. Juga harus memperhatikan fungsi pokok kawasan hutan, yaitu hutan konservasi, lindung dan produksi (Pasal 8). Data Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (2016) menunjukkan terdapat delapan provinsi dengan kawasan hutannya kurang dari 30%, yaitu Lampung, Banten, DKI Jakarta, Jawa Tengah, DI Yogyakarta, Jawa Timur dan Bali.
Apabila lokasi penguasaan dan pemanfataan dan/atau hak diperoleh sebelum kawasan hutan ditunjuk, maka dengan tanpa memperhatikan semua kriteria di atas, pola penyelesaiannya sama, yaitu tanah yang telah dikuasai dan dimanfaatkan dikeluarkan dari kawasan hutan (Pasal 7). Namun, apabila waktu dimulainya PTKH setelah kawasan hutan ditunjuk, pola penyelesaiannya ada empat alternatif, yaitu: dikeluarkan dari kawasan hutan, tukar menukar kawasan hutan, diberikan akses pengelolaan hutan melalui program perhutanan sosial atau dipindahkan (resettlement)(Pasal 8). Pilihan empat alternatif itu dilakukan juga mempertimbangkan 30% luas kawasan hutan yang harus dipertahankan tersebut di atas.
PERPRES tersebut secara tegas melindungi hutan konservasi. Terhadap hutan konservasi, apapun kondisinya, semua jenis penguasaan dan pemanfaatan tanah diselesaikan dengan pola resettlement (Pasal 9). Adapun dalam hutan lindung dan hutan produksi, pola penyelesaiannya ditentukan oleh jenis pemanfaatan, luas kawasan hutan lebih atau kurang 30%, serta lama penguasaan lahan lebih atau kurang dari 20 tahun.
Jenis pemanfaatan lahan yang berupa lahan garapan di kawasan hutan lindung dan hutan produksi diselesaikan dengan perhutanan sosial apabila luas kawasan hutan kurang dari 30%. Tetapi di lokasi ini, apabila jenis pemanfaatannya berupa pemukiman dan fasilitas sosial, harus dilakukan resettlement.
Untuk provinsi dengan luas kawasan hutan lebih dari 30%—yaitu semua provinsi di Indonesia kecuali delapan provinsi di atas, lahan garapan dapat dikeluarkan dari kawasan hutan lindung dan produksi apabila penguasaannya lebih dari 20 tahun. Apabila kurang dari 20 tahun, pola solusinya menggunakan perhutanan sosial. Dengan catatan lahan garapan yang akan dikeluarkan dari kawasan hutan tersebut masuk kedalam lokasi sumber tanah obyek reforma agraria (peta TORA) dari kawasan hutan (Pasal 11 dan Pasal 13).
Pelaksanaan
Di Pusat akan terdapat Tim Percepatan PPTKH (Pasal 14) yang langsung bertanggungjawab kepada Presiden (Pasal 17) dan diketuai oleh Menteri Koordinator Bidang Perekonomian. Anggotanya terdiri dari Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan, Menteri Agraria dan Tata Ruang, Menteri Dalam negeri, Sekretaris Kabinet dan Kepala Staf Kepresidenan. Juga terdapat Tim Pelaksana yang diketuai Deputi Bidang Pengelolaan Energi, Sumber Daya Alam, Lingkungan Hidup, Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian dengan anggota Direktur Jenderal dari kementerian terkait.
Kegiatan yang berupa inventarisasi dan verifikasi di lapangan dilakukan oleh Tim Inventarisasi dan Verifikasi PTKH (Pasal 18), yang dibentuk oleh Gubernur dan diketuai oleh Kepala Dinas Kehutanan Provinsi. Tim ini akan melakukan inventarisasi dan verifikasi yang diajukan oleh pihak-pihak yang berkepentingan melalui Bupati/Walikota (Pasal 21), dan dilaksanakan sekali saja di setiap wilayah administrasi kabupaten/kota tersebut. Biaya tukar menukar atau resettlement apabila dilakukan, ditanggung oleh pemerintah daerah (Pasal 25). Seluruh pelaksanaannya akan dipandu melalui rencana aksi nasional yang akan disusun oleh Tim Percepatan PPTKH (Pasal 32).
Titik Kritis Implementasi
PERPRES ini bukan hanya diharapkan mampu mengkoordinasi perbedaan kepentingan antar sektor dan daerah, tetapi juga diharapkan mampu memberi jalan keluar terhadap kebuntuan persoalan penguasaan tanah dalam kawasan hutan (PTKH) di lapangan yang sudah menahun. Untuk itu terdapat beberapa catatan berikut.
Pertama, pola penyelesaian PTKH perlu lebih memahami fakta di lapangan. Misalnya, keberadaan PTKH di dalam kawasan konservasi yang secara sosial-politik sulit dipindahkan. Sementara dalam PERPRES ini PTKH di kawasan konservasi yang terjadi setelah kawasan hutan ditunjuk, pola penyelesaian di kawasan konservasi hanya dengan cara dipindahkan (resettlement).
Sedangkan untuk penguasaan yang telah berlangsung sebelum kawasan hutan ditunjuk, hanya terdapat pola penyelesaian berupa dikeluarkan dari kawasan hutan. Pemikiran konservastif tersebut penting, namun hutan konservasi juga banyak yang sudah tidak memiliki fungsinya dan bersifat tidak dapat dipulihkan kembali (irreversible). Pola penyelesaian yang tidak layak dilakukan biasanya akan berakhir dengan pembiaran.
Kedua, ketentuan dengan mempertimbangkan batasan luas kawasan hutan sama atau lebih besar 30% di atas memang perlu diterapkan, tetapi diperlukan opsi-opsi yang lebih fungsional untuk memecahkan masalah nyata di lapangan. Misalnya, untuk lokasi-lokasi di Jawa, Bali dan Lampung dengan luas kawasan hutan kurang dari 30%, penguasaan dan pemanfaatan tanah tidak senantiasa bisa dilakukan dengan resettlement, karena keterbatasan tanah yang tersedia dan mahal. Untuk itu redesain pemanfaatan lahan mestinya dapat dijalankan, misalnya dengan kombinasi tanaman pertanian dan kehutanan melalui perhutanan sosial. Serupa dengan sebelumnya, tanpa ada opsi fungsional seperti itu, pola penyelesaian yang tidak layak biasanya akan berakhir dengan pembiaran.
Ketiga, untuk PTKH di lokasi yang telah dimanfaatkan sebagai areal usaha kehutanan, pertambangan maupun perkebunan, tidak secara eksplisit disebutkan dalam PERPRES. Fakta di lapangan sangat banyak lokasi izin (legal atau illegal) terdapat PTKH. Keberadaan hutan dan masyarakat hukum adat juga dikecualikan dari proses penyelesaiannya. Walaupun sudah terdapat peraturan perundang-undangan yang mengatur hutan dan masyarakat adat, masih sangat perlu percepatan dalam pelaksanaannya.
Keempat, PERPRES ini menggunakan kriteria “ditunjuk” (fase awal) dan bukan kriteria “ditetapkan” (fase akhir) sebagai alas hak legal hutan negara melalui proses pengukuhan kawasan hutan. Mengingat desain legalitas pengukuhan kawasan hutan saat ini tidak menyelesaikan seluruh klaim tanah di kawasan hutan yang ada, maka PERPRES ini dapat menjadi instrumen resolusi konflik dalam proses pengukuhan kawasan hutan tersebut. Namun, PERPRES ini tidak menyebut perbaikan regulasi sebagai konsekuensi pelaksanaanya, khususnya dalam hal ini perbaikan peraturan pengukuhan kawasan hutan. Ataupun integrasi dengan program perhutanan sosial.
Kelima, PTKH sangat luas dan dalam pelaksanaan inventarisasi dan verifikasi perlu proses cermat, serta perlu pendamping atau mediator dengan kemampuan mencapai kesepakatan pola penyelesaian yang akan dilaksanakan. Untuk pelaksanaan pola resettlement juga diperlukan biaya mahal. Sementara itu dalam PERPRES ini, sumber daya manusia dan kebutuhan biayanya ditanggung oleh pemerintah daerah yang biasanya tidak mudah dipenuhi. Maka, dalam pelaksanaannya perlu ada desain partisipasi dan keterbukaan proses, untuk menggalang sumber daya yang diperlukan.
Keenam, transparansi dan akuntabilitas dalam pelaksanannya juga perlu dijalankan. Karena dalam banyak kasus, terjadinya PTKH bukan atas dasar motif subsisten, tetapi terkait dengan modal besar yang didukung kekuatan ekonomi maupun politik. Pemerintah dan pemerintah daerah seringkali tidak berdaya bukan saja akibat persoalan kapasitas, tetapi dapat menjadi bagian dari kepentingan PTKH itu sendiri. Maka, pelaksanaan kebijakan ini juga rentan terjadi kesalahan penetapan subyek utama (intended beneficiaries) yang semestinya menerima manfaat. Untuk iti perlu pula disiapkan teknologi online sebagai sistem perencanaan dan evaluasi pertanahan-kawasan hutan nasional.
Ketujuh, ketika tanah tidak pernah bertambah luas dan sebaliknya manusia terus bertambah, percepatan PTKH hendaknya ditujukan pula untuk pencegahan terjadinya PTKH. Dalam hal ini dengan memastikan luas dan lokasi hutan tetap serta penguatan pengelolaan hutan di tingkat tapak secara nasional, seperti yang disebut dalam Undang-undang Kehutanan.
Beberapa catatan di atas diharapkan dapat menjadi bahan pertimbangan Tim Percepatan PTKH dalam menjabarkan pelaksanaan PERPRES. Fakta lapangan harus menjadi perhatian agar kebijakan ini bisa operasional
